新桂系警政的发展，始终与当时政局的变化，特别是战争形势的变化息息相关，其机构随时势之变或扩大或缩小，其职能亦随时势发展之变化而变化。大致而言，其发展过程可分为明显的3个阶段：(一)1925年至1931年，为沿袭旧制与初步改进时期;(二)1932年至1945年，为大力推进与繁荣发展时期;(三)1946年至1948年，为重建时期，呈现出科学化趋向。现分述如下：
一、沿袭与改造
(一)清末民初广西警政概况
根据李绍雄《广西建警史》一文的看法，“广西之有警察始自清光绪二十九年(1903年)，巡抚柯逢时之办警察巡军”[1]。这是与清末“预备立宪”，改革法制同步的。当时的做法是“将绿营制兵，并各团练排作巡警”，在省城桂林“设立警察总局一所，分局四所，并在城外东洲地方，再设一分局，略仿直隶(今河北省)章程，将各营练军严加挑选，并募补桂壮巡兵，共六百名”[1]。到光绪三十一年(1905年)，又在桂林设立警察学堂一所，教育人才。光绪三十二年(1906年)，“清通行各省办理警政，于是桂林成立巡警总署，承督抚的指挥，办理省会警察事务”[2]，对广西警政的发展起到进一步推动作用。但终光绪之世，除桂林之外，广西全境只有南宁、梧州、柳州3府设有巡警。到宣统二年(1910年)，又在南宁设立水上警察1所，亦由清代水师改建，负责水上秩序之维持。
辛亥革命后，广西都督陆荣廷将首府自桂林迁到南宁，将原巡警道署改为省会警察厅，分5科治事，即总务科、行政科、司法科、消防科、卫生科。并建立了警察厅，警察署，警察分署，派出所的统辖系统。又在龙州增设地方警察厅，在南宁、浔州设水上警察厅。对各县警政也做了推进工作，当时曾拟全省警察大纲，规定各县警额，大县300名，中县200名，小县100名为标准[2]。但各县知事以经费困难为由，多数并不遵办。民国9年(1920年)，广西政局混乱，军阀陆荣廷、沈鸿英为争夺地盘而混战。兵连祸结，警政机构悉被摧毁。
(二)新桂系崛起和初办警政
民国14年(1925年)，李宗仁、黄绍竑、白崇禧将陆荣廷、沈鸿英击溃，统一了广西，省境内紊乱的社会秩序得以安定。
这一时期，其警政的举办，着重于两点：
一是恢复和扩建警察机构。
在统一的当年便恢复了南宁警察厅。次年(1926年)，南宁警察厅改为南宁公安局，属民政厅领导。民国17年(1928年)，于全县、百色、龙州、桂林成立县公安局。梧州、柳州2个商埠设商埠公安局。以上所立4个县公安局由民政厅领导。商埠公安局亦隶属于民政厅。
广西境内河流纵横，水路线长。河道地区经济发展特别繁荣。然而，“盗贼出没不定，劫掠时有发生，为“肃清河道，保卫治安”[1]，新桂系统一广西后，便于民国14年(1925年)在南宁、梧州、柳州要地设立水警署，隶属陆警，暂时维持水上治安。民国17年(1928年)，国民党中央内政部下令各省民政厅整顿水警。广西接到命令后，“即派员前往各水署，分别校阅调查，并将调查所得，通盘计划，拟订具体整理方案，将水警脱离陆警，另行分立”[1]。在呈给内政部的咨文中拟在南宁、柳州、梧州3地设水上公安局;并于这3地的机要地方，设水警署，以各署压境，分段设防，各区的警备，可以互相联络。可是统计水警公安局开办费竟达282500余元，全年经费高达大洋686400余元。由于所需经费数额过大，而当时广西久经战乱，自然拿不出这笔经费，这项计划也就半途流产了。
二是警察机构组织编制与省警务处组织法的颁行。
随着各地陆警次第成立，各区水警亦先后恢复，警察组织机构日趋繁杂，为进一步管理好警务机构，新桂系广西当局于民国17年(1928年)颁布省内各级警察机构组织编制法。主要内容为：(1)机构设置上，在各市、县设公安局。公安局就其管辖境内，依自治区划分为若干区，每区设区公安局、所。如有必要，于区内设警察分驻所。(2)职权管辖上，省会公安局由民政厅领导，市公安局直属于市府，县公安局直属于县府。(3)采取巡逻制，居民每1000人以上、2000人以下，划为一巡逻区，每区设警察1人，专事巡逻。
民国18年(1929年)6月27日，国民党中央政府公布了省警务处组织法。其内容为：(1)警务处由民政厅领导，掌理全省水陆警察事务。(2)警务处对于所属机关的处分和命令，认为有违法令，妨害公益，或侵越权限时，由民政厅变更、停止或撤销。(3)警务处设处长1人，由省政府咨内政部审核呈请任命，总理警务处内一切事务，指挥监督所属职员和全省公安机关。(4)警务处设置2科~4科，每科设科员3人~6人，分掌各科事务。设督察长1人、督察员4人~8人，考查各市县警察事务，另外还设有秘书、技术科员，以办理机要事务和技术事务。广西当局基本遵照执行。
这一时期的警政大体上是沿袭北洋政府时期的体制，只是颁布了新的警务处组织法，在隶属关系上改变了警务处清末以来直辖于省长的体制，使警察机关得到有效管理，也使各地警察机构联络灵活方便，统一指挥，监督有力，组织系统更趋完善。然而，这种局面只持续到民国19年(1930年)，由于爆发了蒋桂战争，警政发展暂告一段落。
二、推进与繁荣
新桂系意欲争雄天下，就必须经营广西。于是，在民国23年(1934年)，李、白、黄召开“扩大党政军联席会议”，通过了“广西建设纲领”，提出“建设广西，复兴中国”的口号，实行“三自政策”(即自卫、自治、自给)，全面开展政治、经济、文化、军事建设，以期扩大政治影响，增强反蒋实力。警政的整理，恰恰就成为了其实施“三自政策”中实行自治的关键，是实现社会安全的支柱。这时举办警政有其明显的特点：前期主要是着力提高警察素质;后期为配合战争需要，设置特种警察。
1.警察组织机构的调整和警政的进一步完善。
省会公安局。民国21年(1932年)，南宁公安局改称广西省会公安局(因广西省会设在南宁，故称省会公安局)。其时桂林、柳州、梧州、龙州等局也相继成立。并于百色、全县2处设警察所。除百色、全县这2个警察所由县长领导外，其余的四大局均由民政厅领导。当时省会公安局除增加科室外，4个警察区署分别改为明德、临江、永宁、水上4个分局。局长为周炳南，地址仍在南宁警察厅内。按照国民党中央内政部规定，省会公安局只有总务、行政、司法、卫生4科，但当时广西省局增设了工务、地政科，办理管区内街道工程事务和测丈土地事务，体现了其“自治”的特色。
省会公安局的组织系统是：局长之下设秘书室及5科、1处、1室、4分局、2所。5科是：总务科(内设出纳、庶务、保管、缮校、收发、警卫队)、行政科(内设户籍室、检定室)、司法科(内设拘留所、烟民勒戒所、特察里警察所、保安队、侦缉队、消防队)、卫生科(内设消洁队、娼妓检治所)、工务科(内设工程队)、地政科(内设测丈队)。1处是督察处。1室是统计室。4分局是：明德分局(辖兴宁分所、宁武分所)、临江分局(辖维新分所、宣北分所)、永宁分局(辖上因分所、德邻分所)、水上分局(辖上段分所、下段分所)。2所是警察教练所、亭子警察所。
各地公安机构设置。桂林、柳州、梧州3局与省会公安局的组织大体是一致的，龙州县公安局在组织上相对以上4局简单，局长之下设科长1人，科员若干人，办事员若干人，雇员若干人，督察1人，内部分总务、司法、卫生3科。外部设分局，置分局长，分局长以下设局员、巡官各1人，巡长3人。至于全州、百色的警政组织就更为简单了，所长以下只有所员、巡官、事务员等。
这一时期警政的任务是推行政令，维持治安，并且取得了很好的效果。地方治安良好，社会秩序平静，为海内外各界人士称道，“民国二十三(1934年)前后，广西全省风气全然已突，吸引了海内外许多学者、报人、行政官吏、军人等等前来参观与模仿。因而蔚然形成新中国的新模范”[3]。新桂系不但在军事上屡战屡胜，成为中国抗日不可或缺的一支武力。而且在政治、经济、教育等方面都予人耳目一新之感。广西之所以获得“模范省”之美誉，固然是民团制度推行的成功，而作为贯彻政令、维护地方秩序以保证各项建设得以顺利进行的警察也功不可没。
2.重视警察教育。
首先是创办警官训练所。
自颁布广西建省纲领以后，以国民政府新主席黄旭初为首的新桂系集团首领很重视干部的素质问题。提倡行新政、用新人。黄旭初曾训示：“本省推行以三自政策为根据的新政……亦即认定了非有新人，不能实现新政”。“所谓‘得人’就是得新人，以适应新政的要求，这便是适应本省干部政策的基本”。“得人之道甚多，而首要在训练”[2]。为了配合广西整个建设，造就一批新的警察干部，民国22年(1933年)冬，民政厅第三科长郭春田、省会警察局长周炳南等人着手筹备广西警官训练所事宜，并在南宁、梧州、柳州、桂林、龙州、百色等地举行招考。民国23年(1934年)，广西警官训练所宣告正式成立，由蒋芾任所长，所址设在南宁。学员120名，受训期为1年，共分为2个班，训练科目分为5类：甲类为警察学科，含有警察学、行政警察、司法警察、卫生警察、交通警察、消防警察、外事警察、警察勤务、警察法令、违警罚法、侦探学、指纹学12门科目。乙类为法律学科，含有法律通论、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、户籍法、行政法7门科目。丙类为政治学科，含有党义、市政学、地方自治、社会学、广西建设纲领、民团制度、征兵学、施政准则8门科目。丁类为军事科学，含有战术学、筑城学、典范学3门科目。戊类为其他综合类，含有公牍、救急法、捕组术、园技、军事操作5门科目。
从这些训练的学术科目来看，还是相当完备齐全的，并有警、法、军结合的特色。民国24年(1935年)，警官训练所扩大组织，并改名为警官学校，分为学生和学员2个班，每班人数为65名，学生班属招考性质，受训时间为2年。学员班属调训性质，受训时间为1年。课程设置不变。民国24年(1935年)秋，广西省政府认为民团可以代替警察的作用，更为节省经费起见，将警官学校并入武鸣区民团干部学校。广西警官训练所只存在了短短的2年，但它为广西培养了一批警官人才，并打破了从前没有警官训练学校的先例。
其次是警察教练所的成立。这个教练所是针对警察机构的最底层人员——长警而设的。当时的长警文化水平很低，也没有受过正规的警察技能训练。为提高长警的素质，广西于民国22年(1933年)在南宁省会公安局内附设了警察教练所，当时的所长由局长兼任，所长之下，设教务主任1人，时任为桂林籍人唐锐。随后，桂林、柳州、梧州3地的警察教练所先后成立。当时的组织结构设：所长1人，教务主任1人，学科教官2人~4人，国校教育官1人;事务员及雇员各1人;队长1人，副队长2人。课程设置有行政警察、司法警察、卫生警察、交通警察、消防警察、警察法令、违警罚法、户籍调查、典范令摘要等科目。当时招考资格极低，只要求小学毕业，粗识文字程度。初始定受训时间为3个月，后因学员文化程度低，难以在短时间内接受这么多知识，遂改为6个月。警察教练所对于提高长警的素质起了极大的作用，造就了一大批警察基层人才。
警察教练所针对长警的教育而设，而当时各县局及警佐室的教育还是一片空白。再加上各地教练所组织简单，教材和教育方法不尽相同，统一警察教育终于提上了日程。民国30年(1941年)春，广西省警察训练所组建成立。它不但面向长警，而又面向在各机关服务而未受过警察教育的警官。每年训练2期，每期人数约为300人~400人。所址设在桂林。省警察训练所统一了教育计划，整齐了课程安排，极大改善了全省官警素质，树立牢固的警政基础。
3.女子警察的创设。
民国12年(1923年)，国际联盟妇孺贩卖防止委员会为方便侦查拐骗妇孺案件，曾劝告各国设女子警官。民国22年(1933年)，国民党中央政府内政部下令各省酌量试办。这年秋天，南宁警察教练所办理第一届女警，当时参加受训的只有杨镇藩等10余人。经过3个月的训练，这批女警(当时称女检查员)分发在省局户籍室及检查部门工作。女警的出现，在当时社会风俗保守的广西，发挥了男警难以起到的特殊作用，有力推动了警务工作的开展。
4.战时警卫机构和特种警察。
警察教育的举办，为广西的警政输送了大批的新生力量，警界由此而呈现出蓬勃的生机。不久，这种局面便被抗日战争打破。为了适应战争的需要，广西设立了战时警卫机构和特种警察。
卢沟桥事变后，全国抗日救国运动风起云涌，新桂系也投入抗日之中。民国27年(1938年)后，华中、华北各大城市相继沦陷，难民纷纷涌入广西，工厂骤然增多，广西的警察也随之进入战时状态。民国27年(1938年)，省政府根据国民党中央政府行政院颁布的《警察组织条例》，把南宁公安局改为南宁警察局。民国28年(1939年)，日本侵略军侵入广西，南宁首先沦陷，南宁警察局奉命撤退，由南宁军警处直接指挥，布防于邕属的老口、三江口一带地方(今属市郊区)。民国29年(1940年)，又改编为南宁警察大队。之后退守扶南县(今扶绥县)属的长沙、龙头一带，后又退至田东县。同年8月，撤销南宁警察大队，将所属员警分别拨给柳州警察局和田东军警督察处。
南宁沦陷后，桂林、柳州、龙州、贵县、梧州等地相继沦陷。其当地警察局及各机关均改为战斗组织，编为大队或中队投入战场，配合当地民团或军队进行抗日，给日军以有效的打击。
抗战期间，为了巩固战场后方，广西实行“宪政”，推行地方自治，颁布新县制纲领。这一制度改进了县政警察，并且把警力遍设乡镇。它规定县政府设警佐室，区署设警察所，乡公所内设警卫干事，保办公处设警卫主任。平乐、河池、桂平、靖西、玉林等县警察便是在这一时期建立起来的。
抗日战争冲击着社会各个部门，广西警政也因此设立了适应战争的特种警察。
(1)国境警察。这一警种主要是指桂越边境线上的宪兵警察。民国28年(1939年)，“举行政院转蒋委员长边办四代电，饬迅行筹议组织国境宪兵警察……改组为广西省桂越全边境警察”[4]。国境警察事宜当时已列出编制、计划，年终经费核算等意见书，并拟国境警察主管边境的治安、交通、运输、贸易、税收等事项。并于民国29年(1940年)咨送内政部查核，终因时间延缓，最终没有设立起来。
(2)路警。这一警种是由广西公路管理局为保卫全省陆上交通安全，维持交通秩序，保护车辆客货尤其是军运物品所设。民国25年(1936年)7月，因抗战逐渐紧张，后方交通日益重要，路警开始扩充为一个大队，辖4个中队，36个班。路警于行车发生特别事变无力制止时，按规定还可以请求各该驻地军队及地方警团予以援助，驻军和地方警察团应切实予以协助，不得借故推诿。到民国28年(1939年)4月，其机构更为扩大，这大大增加了保卫力量，便利了统一指挥。
(3)矿警。战时需要大量矿产资源，矿区由此受到重视。而矿区当时人员混杂，治安混乱，私采之风猖狂。新桂系为保证抗战期间资源能够不断供给，纷纷视各地矿业发达程度设立矿警。民国29年(1940年)，矿产丰富的富川、贺县、钟山3县设立了矿务警察局。
民国28年(1939年)后，战局不断扩大。驻扎在同一地方不但有警察大队，还有军队、民团部队、宪兵营，情形复杂。军、警不时在娱乐场所发生冲突，甚至彼此放枪示威，全无纪律。而且每逢敌机袭击，车辆拥塞街道，阻碍民众疏散，影响治安交通。为协调军、警矛盾，统一指挥，于各区交通处设军警督察处。处以下设分处或检查所。工作人员多由军事机关派员兼任。
1932年~1945年间，广西警政随着新桂系实力的壮大而得到繁荣发展，组织日趋严密，员警素质不断提高。而后为适应战争需要，警种增多，警卫监督力加强，所有这些都有力维护了新桂系的统治地位。
三、重建与更新
抗日战争结束后，新桂系以“复兴广西，建设中国”为目标，提出“建国必先建警”，着手加强建警工作。主要任务是“清剿股匪，镇压变乱”。
1.“警保统一”——警保处的成立。
为充实警力，扩大警权，广西警界秉承国民党中央政府意旨，大力推行“民警分立，警保统一”方针。将保安部队改为保安警察，废除保安司令部、保安处和民政厅警务科组织，“由省政府成立警保处，统一地方势力，集中自卫力量，第一期计划成立的有：浙、湘、鄂、赣、桂、粤、闽、滇”等八省[5]。这是时任全国警察总署署长唐纵在1948年秋的《警政建设之回顾与前瞻》一文中的一段话，我们借此可推断出当时广西的建警工作主要是成立警保处，警察业务已从民政厅中分立出来，独立行使职权。
2.理论建设——《广西警察》创刊。
这一时期广西警政工作还比较注重警务工作理论上的探讨，创设了《广西警察》月刊，黄旭初还为此刊作了“加强建警工作”的题词。刊物的举办，阐扬了警察学术，对交流工作经验，统一思想，促进和指导实际工作的开展起到了一定作用。
此外，当时广西警政比较重视科学技术的利用，以科学设备装配警察，警政日益走上科学化、现代化道路。
新桂系极力扩大和强化警政，强调提高“素质”，抑制其在人民中的不轨行为。但终因它的本质属性是属于反动统治阶级的，是新桂系实行统治的工具，它根本得不到人民的拥护和支持。随着新桂系的统治被推翻，各地警察局纷纷接受起义条件，举行起义，积极自行改造。
四、特色与功罪
新桂系广西警政，有其显著的特点：
其一，建警服从建省。警察与民众最为接近，担负着推行政令的责任，它是服从建省这个大前提的。建立起的警察也必然效忠省政府的。民国15年(1926年)李、白、黄政权为加强其统治，撤销了自民初以来的议会及各地自治会，“地方安宁秩序，应责成军警及人民自治团体，负责维持”[6]。至民国20年(1931年)，桂系政权又提出“三自”政策，强调以建立地方基层自治为目标。其制度的变化是随着建省政策的变更而变更的。
其二，职能的不规范化。当时警察还不是权责专一的机构，其职责涉及到市政工程、测丈土地事务。更有甚者，诸如街头巷尾的摆卖不合格的生冷食品，饮食店的饭菜应加纱布此类卫生防疫事项也一一过问。
其三，军队、警察、保安互相影响、互相渗透。发生重大变故时，警力薄弱地区应付不过来，往往求援于军队和保安团。这样，军、警、保不免互相渗透，战争时期甚至混为一体。
其四，发展轨迹的间断性和机构设置的随意性。战争极大影响当时的各项建设，新桂系警政的建设和发展也深受其影响，其发展的过程呈现出时断时续的特点，一度繁荣又一度被摧毁殆尽。其机构设置也表现出很大的随意性，往往是因地因时因其经济力量的强弱设置警力和警种。这一特点，在前文的叙述中已有体现。
那么，今天我们应如何评价这一时期警政呢?
(一)它是新桂系军阀集团用以割据和统治广西的工具，其中亦蕴含有反蒋的因素。新桂系集团本是一股具有浓厚封建色彩的地方军事势力，素有“图谋大举，问鼎中原”的野心，并具有“自己单独举起反共旗帜”的欲望[7]，这与以中央政权自居的蒋介石集团产生冲突，这些矛盾在北伐时已初露端倪。新桂系有野心，但又苦于力量不足，不得不与蒋表面上妥协，暗地里为增强实力，展开政治、经济、军事等方面的建设，恢复和保持广西的割据状态，实行对内对外的镇压和防卫，制止蒋介石对广西的用兵和吞并。这一情形在中原大战后尤为突出。这很大程度上必须依赖广西警政实施的保卫和维护职责，使各项政令、建设得以顺利贯彻和进行。
(二)新桂系时警察在绥靖地方，剿匪治安，发展国民教育，战时增强战斗力量方面，起到一定的作用。广西地瘠民贫，经济落后，向来多匪。加上当时战争频繁，土匪趁机出动，常闹得鸡犬不宁。战时人口流动不定，也增加了各类案件发生机率。警察遍布各交通要地，对于消弭匪患，维护治安确实起了一定的作用。l946年7月16日《中央日报》便报导南宁警察局复局后，在差不多一年的时间内办理各类警案便达473起之多[8]。
新桂系为提高警察干部和员警素质，举办警察教育学校，实行一定军事训练，这在客观上提高国民素质。一旦战争爆发，这些经过训练的警察便改编为大队或支队投入战场，增强了战斗力量。
(三)新桂系时期的警察是封建军事集团实行专制统治的工具和执行反共反人民政策的重要支柱，当工农运动猛烈冲击封建势力，冲击到他们赖以存在和发展的反动社会基础的时候，他们立即暴露出反革命的真实面目。“1948年，龙津县长王赞光据县属平而乡乡长报告有游击队到某村驻扎，并向村民宣传要联合一致抗征抗粮。王遂亲率县警队一队和专署直属保安独立营一个连前去攻打，革命游击队稍为抵抗后，即掩护全村人民向桂、越边境大山中撤退。王竟指挥团队官兵将全村人民所遗财物全部掳劫精光。内有耕牛二十余头，他分报省府及行署批准卖充作县的经费”。从此例中可看出，当时警察反共反人民的残暴行径。
综上所述，新桂系时期的警察是新桂系对抗蒋介石中央政权，割据独立的工具，也是新桂系反共反人民的重要支柱，其性质是反动的。但在当时的历史条件下，在军阀混战的动荡年代里，对于维护广西的社会秩序，在一定程度上提高国民素质，在抗日战争中增强抵抗日本侵略者的力量等方面，客观上起了一定的作用。
[参考文献]
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摘自《广西地方志》期刊2004年第1期
