国民参政会是第二次国共合作的产物，在抗日战争中产生过相当重要的政治影响，增进了中国共产党同各小党派和各界进步人士的合作，在实际上巩固了抗日民族统一战线，我们党的一些重要政策阐述均与之相关。
在危机中设立
七七事变后，国民党在新组建的国防最高会议下面设了一个国防参议会，拟收集思广益、支持抗战之效，但成员几经扩充也不过75人，难负抗战民意机关重任。
1937年9月，以国共合作为基础的抗日民族统一战线在事实上正式形成后，动员全民族团结抗日迫切需要一个全国性的统战组织或民意机构。国防参议会难当大任，国民大会又因战争无限期延后，此前共产党所提议的民族统一联盟又不被国民党所接纳，这就需要有其他的组织形式来代替。
12月21日晚上，周恩来、王明、博古一起面见蒋介石，商讨推进国共合作时表示：中共愿意协助政府组织扩大国防参议会为民意机关以团结全国抗战。蒋介石赞同这一意见。
迫于抗战形势带来的巨大统治危机，国民党决定于1938年3月29日召开临时全国代表大会，讨论抗日救国问题。3月1日，时任中共中央长江局(对外称中共中央代表团)书记王明起草了一份建议书：《中共中央对国民党临时全国代表大会的提议》，提出巩固和扩大各党派团结抗日、健全民意机关、动员和组织民众等三方面建议。
关于健全民意机关，《提议》指出：民意机关的形式，或为更扩大的国防参议会，或为其他形式均无不可，最主要的在于此机关要真能包括各抗日党派、各军队、各有威信的群众团体的代表，同时此机关要真有不仅建议和对政府咨询的作用，而且能有商量国是和计划内政外交的权力。虽然这份提议未经中共中央讨论同意，但终究以中共名义向国民党提出了。
步中共抗日救国十大纲领后尘，国民党临全大会也通过了《中国国民党抗战建国纲领》，从外交、军事、政治等方面对抗战建国做了规划。其中明确提出：“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行。”3月31日，临全大会正式通过《设国民参政会案》，明确指出国民参政会是在非常时期设立的，其职权和组织方法由中央执行委员会妥订法规。
4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例案》，开始组织参政会。
不是统战组织
国民参政会从1938年7月6日在汉口召开第一次会议，到1948年3月在南京“破车不能再开”，三迁会址、历经四届，共召开13次全体会议。
国民参政会是国民政府设置，是处于政府之内的，所有重大事项国民党中央执行委员会有最终决定权。实际运作也是如此，组织条例修订、人员增补由国民党中央执行委员会决定，开会需由国民政府发布命令。包括毛泽东等在内有党派身份的参政员，是以“曾在各重要文化团体、经济团体服务三年以上，著有信望，或努力国事信望久著之人员”而被选任、以个人身份出席会议的，并非以本党派名义或代表党派。同时，参政员并非经过公民普选或各党派团体协商推荐产生，除第二至四届的地方各省(市)人选由所在省(市)临时参议会间接选举外，其余均由国民党中央执行委员会选定。
国民参政会虽有决议政府施政方针、提出建议、听取政府施政报告、提出询问案等权力，甚至后来又增加了调查权和初审国家预算权，但其提案、议案经大会审议通过后，对政府并不具有约束力。1944年9月抗战渐趋结束时，参政员黄炎培在其《国民参政会六年九次大会的客观检讨》中回顾历次会议成果后认为：“六年九次集会之结果，究竟对于抗战建国，贡献有无、多少，就客观的判断，虽不得为‘无’，也许不能不感为‘少’。”
毛泽东等7位共产党参政员在第一次会议召开前，发表了《我们对于国民参政会的意见》，指出：“在其产生的方法上，在其职权的规定上，国民参政会还不是尽如人意的全权的人民代表机关。”青年党参政员曾琦从正面角度说：“参政会虽然不是纯粹的民意机关，但至少是准民意机关。”国社党参政员罗隆基认为：“参政会在人选方面，我们不能说完全满足人民之意。”
尽管如此，国民参政会还是囊括了中国各主要党派和各方面代表人物。除共产党外，其他如后来组成中国民主政团同盟的三党三派领导人物以及较有名望的专家学者也被邀请。因此，一届一次会议召开前后，国内舆论给予高度评价，寄予热切期望。中共参政员发表意见指出：“国民参政会之召开，显然表示着我国政治生活向着民主制度的一个进步，显然表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域团结统一的一个进展。”汉口《大公报》发表社评认为：“我们相信这个统一团结的表示，在精神上给予敌人的打击，不啻十万大兵!这是国民参政会的最大收获，也是我们国家的极大成功。”第三党领导人章伯钧指出，参政会之召集，“可正告敌人：中国将继续抗战到底，争得最后胜利，以击破敌人新的引诱阴谋”。其他各党派和进步人士这一时期也都给予了高度评价。
共产党同中间党派的合作
中国共产党同中间各小党派在国民参政会上的合作，主要表现在抗战时期为坚持抗战、团结、民主，反对妥协、分裂、独裁而进行的合作。
在一届二次会议召开前，武汉、广州失陷，国民党副总裁、国民参政会议长汪精卫连续对记者发表谈话，大放“和平”烟幕，制造投降舆论。会议开幕后，来自中共、救国会、第三党、职教派、乡村建设派等方面的参政员73人联合提案，以“拥护蒋委员长抗战到底”为口号，孤立打击汪精卫集团。华侨参政员陈嘉庚身在海外未能莅会，但是发来了一句话的“电报提案”：“官吏谈和平者以汉奸论罪。”有超过20人迅速联署了这一要求。按惯例，提案付诸会议讨论时，需由议长在大会宣读题目，汪精卫在宣读“官吏谈和平者以汉奸论罪”时，面色变得苍白，在激烈讨论期间神情非常不安。这一时期，共产党和各党派、无党派爱国人士在国民参政会上围绕团结抗战这一主题，相互配合，有力维护了抗日民族统一战线。
1939年9月一届四次会议召开前，面对国民党实行《限制异党活动办法》等形势，共产党和各小党派参政员就国民参政会提案加强了沟通。据参政员邹韬奋回忆：“大家交换意见及商讨研究的结果，认为如果真正实行宪法，实现民主政治，便可制止危机，使国家走上康庄大道，于是各方分头起草关于这件事的提案。”四次会上，共产党和各小党派参政员共联署提出了6个关于民主政治的提案，要求国民党改革政治、结束党治、保障党派合法地位、施行宪政。蒋介石一看情形不对，便下令让国民党参政员孔庚也提出了一份不到100字的请政府《定期召集国民大会制定宪法开始宪政案》。经过激烈辩论，七案合并审查，大会最终通过了《请政府明令召开国民大会，制定宪法，实施宪政》的决议案。
国民参政会每次会议提案多则400余件，少则八九十件，覆盖各个方面，但具体实施了多少，实际效果如何?1939年2月重庆《大公报》就警告：“国家既饥且渴，需食需饮，而不需多读菜单。国民参政会隔三月一开，议员忙提案，院部忙答复，假若不更为统一的确实的规划与调整，则若干议案，必然限于纸上文章。参政会以菜单去，各院部又以菜单来，依然不能使国家充饥止渴。”邹韬奋因生活书店屡次被封，在二届一次会议前愤而辞任参政员，怒斥“提议等于废纸，会议徒具形式”。参政员钱端升等人1944年9月在三届三次会议上提案称：“本会历届之建议事项，论其内容与文辞，无不头头是道，件件皆通。苟其中有十分之一二真获实施，情势必远胜于今日，而隐患亦可以不萌。”
两次反共高潮的影响
国民参政会在国共合作的高潮中诞生，在团结抗战和摩擦分裂中发展，在反共内战的喧嚣中沦为国民党御用工具，其历史大略可划分为前(主要是1938年至1940年第一届会议时期)、中(1941年二届一次会议至1944年三届三次会议)、后(1945年至1948年的第四届会议期间)三个时期。这当中，国民党发动的前两次反共高潮是重要转折点。
第一次反共高潮改变了中共对国民参政会的态度。在此之前，中共把国民参政会作为国民党刷新政治的重要开端和基础，努力借此推动国民党向进步方向转变。首次会议召开前，中共的7位参政员声明将“以最积极、最热忱、最诚挚的态度去参加国民参政会的工作”，在前四次会议上共领衔提交了12件提案。随着1939年冬至1940年春出现国民党军队围攻陕甘宁边区的反共事态，毛泽东2月份一度指示拒绝出席4月召开的一届五次会议。尽管后来为了维护团结大局，董必武等人出席了会议，但中共从此再也没有在会上领衔提过提案，对国民党也开始从正面引导为主，转为批评斗争为主，当然目的都是为了维护国共合作、实现团结抗战与国内和平。
1941年1月的皖南事变改变了国民参政会的命运。皖南事变是国民党第二次反共高潮的顶点。在此之前，虽经第一次反共高潮，但我们党在参政会主要还是展现团结合作的态度，各小党派对国民党也都抱有一些幻想，国民参政会的主导方面仍然是团结抗战。事变之后，各小党派深感惊惧和失望，进一步认清了国民党，加强了内部联合。共产党参政员则拒绝参加二届一次会议，后虽参加了二届二次会议和三届的会议，但国民参政会的进步性逐渐丧失，开始成为国民党压迫钳制抹黑共产党的平台，国共双方在参政会上的政治斗争愈见剧烈。
民盟等中间党派更加倾向共产党，在会上注意同中共协调立场、加强合作。其领导人罗隆基在1945年5月抨击道：国民参政会不过是国民党政府用来掩饰国际视听的一种工具，对于国内党派团结实不能起任何作用，而且“绝不能引起社会上任何良好印象”。同年7月抗战胜利前夕，国民党民主同志联合会发言人就召开第四届国民参政会发表谈话称：“参政会由点缀门面渐变而为御用机关之后，其开会与否，本与国计民生无干，久已为各党各派及全国人民所不重视。”旧政协五项协议被国民党六届二中全会推翻后，国民参政会在国民党的把控下作出拥护二中全会的决议。毛泽东指出：国民党的所作所为，“把一个表示团结抗日的国民参政会，变成了制造反共舆论，准备国内战争的国民党御用机关”。
到了1948年3月，正如新华日报社论所说，这辆破车已经不能再开了。
(作者系北京市人民政协理论与实践研究会秘书长)
