作为一种特殊的装备，汽车具有经济与军事上的双重价值，在20世纪20年代，中国人对此已多有认识，并开始尝试自己制造汽车。由于汽车是一种具有复杂技术的机械产品，生产汽车需要较大的资本投入，而当时中国装备工业的一般发展水平尚且不高，技术与资本均极稀缺，故制造汽车的重任主要由政府承担。1928年，奉系军阀的民生工厂开始试制汽车，张学良拨款80万元，聘请了美国工程师，1931年成功地组装了民生牌汽车，这是中国自主制造汽车的开端。
不过，“九·一八”事变后，东北地方政府制造汽车的努力被日人入侵打断，培植汽车工业的重任，此后主要由作为中央政权的南京国民政府承担。战前，国民政府制订过多个培育汽车工业的计划。这些计划中，由技术官僚曾养甫提议创立的中国汽车制造公司时间较早，亦最为成功。
曾养甫为广东人，1923年赴美留学，归国后踏上仕途，20世纪30年代初任浙江省建设厅长，对交通建设贡献尤多。据中国汽车制造公司1945年的宣传稿所述，曾养甫提议创办该公司是因为感到中国单纯依靠进口汽车，不仅花费巨大，而且“一旦海疆有故，且恐因无法入口，交通上发生严重问题”，故希望“筹设大规模汽车制造事业”以“未雨绸缪”。这表明曾养甫创办汽车制造公司的提议，具有经济与军事上的双重考虑。不过，曾氏背后尚有更高层的国家意志。在写给陈绍宽的函稿中，曾养甫称：“1935 年间弟奉委座命以商业化方式创办汽车事业，于次年组织成立中国汽车制造公司。”这显示出曾养甫是在蒋介石支持下投身于汽车工业的。
实际上，早在1934年以前，国民政府就打算用商业化方式培育汽车工业，并由交通部组织军事交通考察团赴德国、意大利等欧洲国家考察。因此，从一开始，创立中国汽车制造公司的计划就具有军事色彩，因而由蒋介石主导。进一步说，尽管中国汽车制造公司采取了“商业化”的形式，其本质则是国家意志对产业的介入，是国民政府工业备战的一部分。
所谓“商业化方式”，主要是指中国汽车制造公司采取了股份公司这一制度形式，与完全由政府出资并运营的国有独资企业不一样。该公司虽被时人及后人习称为“中国汽车制造公司”，但其全名为“中国汽车制造股份有限公司”，已经清楚地表明了企业所采取的制度。然而，这一所谓“商业化”的形式难掩企业由国家资本控制的本质。
公司最初资本为150万元，于1936年12月8日在南京举行了创立会，选出董事19人，既包括曾养甫、张静江、宋子文、陈果夫、俞大维等党政要员，又包括胡文虎、卢作孚等工商名流，监察人则有张学良、刘航琛等。即使只从表面上看，公司董事长曾养甫为政府官员，股东张静江、宋子文、陈果夫等亦复如是，故该公司与一般民间商人集资所办股份公司不同。有一份1938年的资料表明，在中国汽车制造公司的150万元资本中，官股为17万元，商股共133万元。然而，曾养甫谓中国汽车制造公司系“由中央及各省市政府投资”，亦有今人查证私人资本仅占该公司全部资产的1.97%。c两种说法、数据间的差异，可能源于公司在发展过程中，资本构成有所变化。但另据该公司管理人员回忆，公司在战前即由中国农民银行投资，并由中国银行提供外汇。
因此，在“商业化”的制度形式之下，中国汽车制造公司具有国家资本的底色。有学者认为，在南京国民政府时期，政府控制企业的手段可以有多种，判断企业的性质要以是否由国家控制为标准，公开的官股之有无并不重要。这一标准是符合历史实情的。以此来看，中国汽车制造公司虽被时人认为“由商股所办”，却绝非普通民营企业，而受国民政府之掌控。
作为一家由政府掌控的企业，中国汽车制造公司实际上就是政府推行产业政策的载体，肩负着为中国培育汽车工业的重任。因此，甚至当该公司尚未正式创立时，国民政府就提前给了它一定程度的特权，极尽扶持之意。1936年，资委会的翁文灏等人否定王守竞的机器厂办厂方针时，就曾说过：“汽车方面，国内别方面正在积极进行，本会暂不举办。”所谓“别方面”，即指中国汽车制造公司，可见蒋介石势力内部是决意规避在汽车工业领域内的互相竞争的。
同年，实业部规定，从当年11月1日起，中国汽车制造公司“在湖南、湖北、江苏三省及上海、南京两市区内享有柴油汽车专制权五年”。当时，上海的民营企业新中工程公司也在尝试制造柴油发动机汽车，实业部的规定可以说为中国汽车制造公司排挤了这一潜在的竞争对手，让中国汽车制造公司在五年时间内享有在上海等重要市场的垄断权。此外，财政部亦免征该公司所制汽车零件三年的转口税公司在战后自称：“本公司成立之后，以柴油汽车甚合我国需要，乃仿照德国朋驶厂(即奔驰厂，英文名Daimler Benz)柴油车式样制造。但以制造汽车决非一蹴而就，故在公司尚未出品之前，经呈请政府核准，所有德国朋驶汽车及其零件在国内市场由本公司专卖，一面积极筹备制造厂，期于五年之内全部出车问世。”而中国汽车制造公司在获取特权后，即着手在湖南衡阳筹备成立总厂，另在上海高昌庙购地建设分厂。根据公司的规划，上海分厂将采取循序渐进的汽车制造办法，其工作分为三期：“第一期先开办配件工作，第二期试制零件，第三期制造引擎，以期全部汽车由我国自制。”同时，上海分厂将先生产货车，等扩充后再生产客车。因此，中国汽车制造公司选择了先组装后制造、先零件后整车、先商用车后乘用车的发展战略，而这一战略与中国薄弱的经济基础是相匹配的，顺应了比较优势原则。
中国汽车制造公司的此种发展战略，除了与国情相适应外，也与国民政府采取中外合办汽车工业的政策密不可分。在20世纪30年代，中国与德国关系紧密，德国的戴姆勒·奔驰公司为中央军的德械化师提供车辆，使国民政府认为德国的柴油发动机汽车优于美国的汽油发动机汽车，从而更愿意引进德国技术。1935年，德国商人老奥托·沃尔夫(OttoWolff)在同蒋介石的直接谈判中，建议中国先建一座载重车装配厂，作为实现汽车完全国产化的第一步。当年，中德间达成了协议草案。由前文可知，早在1934年以前，国民政府就有培育汽车工业的计划，因此，中国汽车制造公司的创立主要基于国民政府自身的战略考量，并不取决于德国人的建议。但是，自中德于1935年达成协议后，次年成立的中国汽车制造公司就成为落实中德合作的政策工具了。在抗战全面爆发前，中国汽车制造公司与奔驰公司签订了进口2000辆2.5吨卡车零部件的合同，由奔驰公司提供全套生产图纸，并出售机器设备，以及派员工来华指导，中国汽车制造公司则派张德庆等工程师赴奔驰公司实习、考察。之所以选择2.5吨这一轻型卡车，是因为国民政府内部有官员认为该车型较适合中国路况，盖“在内地行驶卡车，载重一过两吨半，路上恐难行驶”。实际上，直到抗战全面爆发后，奔驰卡车的对华销售仍“系由中国汽车制造公司独家经理”。可见，国民政府为培育汽车工业，推行了以中外合作为核心的顺应比较优势的产业政策，由国家资本掌控的中国汽车制造公司是该项政策实施的载体，而该公司在成立之初的生产活动系与进口贸易相结合，主要为将德国运华的奔驰卡车零件组装为整车。
在筹建中国汽车制造公司的同时，国民政府尚有别的培育汽车工业的计划。1934—1935年，陈公博执掌下的实业部曾先后与美国福特汽车公司、通用汽车公司、捷克厂家、意大利飞翼等外国企业洽商合资办厂事宜。从实业部最初的考虑来看，是主张办“制造厂”的，但外商“多主先办配合厂”，即只肯运零件来华组装。实际上，外商坚持组装优先，是一种避开关税和降低运费的变相销售方式，并无帮助中国建立汽车工业之意。然而，考虑到中国汽车市场有限，福特厂一天的产量就可以供给中国一年而有余，实业部对外商作了让步，但在设厂地点上仍与外商不合。
后来，实业部的计划不了了之，这与汪精卫遇刺、陈公博去职恐怕有一定关系。而蒋介石接管行政院之后，曾于1936年密令实业部“建设汽车制造厂，以期自能配合制造”，实业部等机构在相关会议中则表示：“关于汽车制造，已有中国汽车制造公司负责进行，照目前需要及国家财力，似可即由全国经济委员会随时与该公司密切联络，协助进行，并与各有关机关取得联络。”至此，中国汽车制造公司成为战前国民政府汽车工业产业政策的唯一担当者。
尽管中国汽车制造公司的创建工作紧锣密鼓地进行着，但很快战争就全面爆发了，与包括两家机器厂在内的国民政府的绝大多数类似计划一样，该公司也未能发挥真正的备战作用。如果说实业部机器厂的流产系因为该厂侧重民用，国民政府本身也没有太坚定的意志要办到底，那么，出于备战目的而拥有更多支持的资委会机器厂亦难产，则真切地反映了“黄金时代”的国民政府存在着行政效能低下的弊病，而装备制造业的备战，也因此失败。实际上，国民政府的备战若能顺利推进，本有可能对日本形成震慑。七七事变爆发之时，孔祥熙、翁文灏等人正在欧洲访问，其任务即包括推进与德国的合作。日军将领石原莞尔后来回忆道：“事变发生后不久，根据监听的电报，得知孔祥熙正在顺利进行数千万美元的武器订货，我更加看出中国的抵抗决心不可轻视(同日本的3亿日元预算相比)。我认为此时如发生战争，势将无法控制。”然而，日本的少壮派军阀并不理会石原的担忧，国民政府的备战又未免太迟，这就使得事变终究成为一场全面战争的导火索。
