1948年11月初辽沈战役结束，全国的军事形势发生了根本变化，人民解放军不但在质量上早已占有优势，而且在数量上也已经占有优势。人民解放军在东北战场上歼灭国民党军卫立煌集团47.2万人，解放了东北全境;在华东、中原战场上发起了围歼国民党军刘峙集团的淮海战役;在西北战场上将国民党军胡宗南集团主力压缩于关中地区;在华北战场上正围攻国民党军阎锡山所部，而孤悬在北平、天津、张家口、唐山等地的国民党华北“剿匪总司令部”总司令傅作义集团面临东北、华北解放军的联合打击，在战略上处于极为不利的境地。
在这种形势下，蒋介石于11月初电召傅作义到南京商谈，认为华北解放军只有待东北解放军入关后，才能联合发动较大攻势，但东北解放军需经3个月至半年的休整。因此，控制平、津地区既可利用美国援助和华北地区的人力、物力扩充军队，又可将华北、东北解放军钳制在华北，对整个战局亦属有利，遂拟定了固守平、津，以观时局变化的方针。
傅作义依据上述方针，于11月中、下旬先后撤退了承德、保定、山海关、秦皇岛等地守军，除归绥(今呼和浩特)、大同外，将其12个军42个师(旅)及地方部队共50余万人，部署在东起滦县、西至柴沟堡(今怀安)长达500公里的铁路沿线。
这一部署的特点是:蒋系的3个兵团8个军25个师，防守北平及北平以东之廊坊、天津、塘沽、唐山等地;傅系的1个兵团4个军17个师(旅)，防守北平及北平以西之怀来、宣化、张北、张家口、柴沟堡等地。这个部署反映了蒋、傅虽定下了固守平、津的方针，但又有随时南撤或西逃的企图。
辽沈战役后，人民解放军东北野战军12个步兵纵队、1个炮兵纵队和1个铁道纵队共84万人，除以第4、第11纵队等部组成先遣兵团于1948年10月底向河北省遵化、蓟县地区开进外，主力分别在锦州、营口、沈阳地区休整，积极准备入关作战。华北军区的 3个兵团11个纵队和地方武装共46万余人，除第1兵团(辖第8、第13、第15纵队)正围攻太原和第14纵队正包围安阳、新多外;第2兵团(辖第 3、第4、第8纵队)集结于河北省阜平地区待机;第3兵团(辖第1、第2、第6纵队)正包围归绥;第7纵队正进攻保定。这时，华北、东北两大解放区可以其雄厚的物资支援解放军作战。综上所述，华北战场人民解放军比国民党军占有很大优势。
1948年10月31日，中共中央军委主席毛泽东指示东北野战军休整1个月左右，然后入关，在华北军区部队协同下于1949年上半年歼灭傅作义集团主力，解放平、津等地，实现东北与华北的统一。11月中旬，在徐州刘峙集团已被分割，其黄百韬兵团即将被歼的情况下，中共中央军委为防止蒋介石将平、津地区之守军南撤,加强其长江防线，进一步明确提出了抑留并歼灭傅作义集团于华北地区的作战方针，并决定提前发起平津战役。为此，采取了如下措施和部署：
①令东北野战军立即结束休整，夜行晓宿，隐蔽入关，首先隔断平、津和津、塘间国民党军的联系，将其分割包围,然后各个歼灭;
②令华北军区第1兵团停攻太原、第3兵团撤围归绥，以免攻克诸城后，使傅作义感到孤立而早日撤逃;
③令华北军区第3兵团首先在平绥铁路中段发起攻击，包围柴沟堡、万全、张家口地区之守军，吸引傅作义部西援,然后华北军区第2兵团、东北先遣兵团出击平张线，以抓住傅系，拖住蒋系，为东北野战军主力前出平、津、塘、唐之间，打开主要地区之战局争取时间;
④通过与傅作义进行谈判，将其稳住。
为统一平、津地区的作战行动，中共中央军委决定由东北野战军司令员林彪、政治委员罗荣桓负责统一指挥东北、华北的参战部队。1949年1月10日，中共中央决定由林彪、罗荣桓和聂荣臻(华北军区司令员)组成党的总前委，林彪为书记，统一领导夺取和管理平、津、唐等地的一切事宜。
华北、东北解放区在一切为了前线，全力以赴支援解放平、津、张的口号鼓舞下，组织30万民工随军行动和150万群众及34万辆畜力车,参加修桥补路、运输物资等战勤工作，保障百万解放军作战。
