新末天下揭竿而起，地皇四年（23年）二月，刘玄在南阳淯水之滨被拥立为帝，复国号汉，定都宛城。名义上恢复了汉朝统治，光复了西汉末年疆域的绝大部分地区。
政权性质
更始政权初期，绿林军首领在政权中站优势，确立谁为政权首脑的争论，以及刘演后来被杀都反映了这一点。所以，从阶级构成看，尽管刘玄是皇族出身，地主分子，并不妨碍初期的更始政权是一个农民政权。更始政权之后涌进了大批地主豪强分子，后期，他们逐渐占有了优势。此后，政权迅速衰败，由初期的农民政权转化为封建性割据政权。
中央系统
更始政权的中央政府组成沿用西汉官制，以三公九卿为基本架构。中央核心权力，基本控制在以刘玄为代表的豪强地主手中，尤其是控制在右大司马赵萌和丞相李松手中。
更始帝即位之初任命堂叔刘良当国三老，王匡为定国上公，王凤为成国上公，朱鲔为大司马，刘演任大司徒，陈牧为大司空，其余都拜为九卿或将军。
九卿是太常将军刘祉、太常偏将军刘秀、光禄勋刘赐、卫尉大将军张卬、太仆、廷尉大将军王常 、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们各自分管的政务是：太长掌典礼，光碌勋、卫尉掌宫省禁卫，太仆掌皇帝车马，廷尉掌司法，大鸿胪掌接待诸侯与少数名族，宗正掌皇族事务，大司农掌国家财政收支，少府掌皇帝器用服饰。九卿各官的长官是卿，副职为丞；其下分设各官管理具体事务，大体以令为正职，丞为副职。
更始帝迁都长安后任命朱鲔为左大司马，宛王刘赐为大司马，让他们与李轶、李通、王常等人镇抚关东。又任命李松为丞相，赵萌为右大司马，共同主持内政。
法律情况
更始政权建立以后，废止新朝的法律，恢复了西汉的旧律。
刘邦在入关之初的时候就约法三章，但只是临时措施。西汉建立后，刘邦令萧何根据《秦律》制定《汉律》。除去秦律夷三族及连坐法，在秦律的基础上，又增加三章，合为九章，故称《九章律》。 除了法律之一，皇帝的命令也起法律的作用，必须无条件执行。
大肆封王
李松与棘阳人赵萌向更始帝建议，所有功臣都应当封王。朱鲔争辩，认为汉高祖刘邦有约，不是刘氏宗室不能封王。更始帝就先封宗室，太常将军刘祉为定陶王，刘赐为宛王，刘庆为燕王，刘歙为元氏王，大将军刘嘉为汉中王，刘信为汝阴王；然后就立王匡为比阳王，王凤为宜城王，朱鲔为胶东王，卫尉大将军张卬为淮阳王，廷尉大将军王常为邓王，执金吾大将军廖湛为穰王，申屠建为平氏王，尚书胡殷为随王，柱天大将军李通为西平王，五威中郎将李轶为舞阴王，水衡大将军成丹为襄邑王，大司空陈牧为阴平王，骠骑大将军宋佻为颍阴王，尹尊为郾王。只有朱鲔推辞说：“臣不是刘氏宗室，不敢违犯王制。”推让不肯接受。于是改任朱鲔为左大司马，刘赐为前大司马，使他们与李轶、李通、王常等镇抚关东。又任命李松为丞相，赵萌为右大司马，共同主持内政。
