关于王莽在摄政和称帝时期的民族政策以及处理民族关系的一些做法，学术界历来就有不同的看法和评价。相对而言，对其否定者多于肯定者。持否定态度者大都认为，王莽的民族政策破坏了自汉武帝以来中国与周边各族人民之间的友好关系，王莽“推行一系列恶化汉匈关系的政策，破坏了汉匈之间的团结。”当然，也有学者认为，王莽的民族政策“对于巩固和加强中央对地方民族政权盼控制，维持国家的主权和领土的完整是具有重要意义的”，“应该予以肯定”；王莽向匈奴所颁布的四条“对于匈奴奴隶制有釜底抽薪的作用，可以割断匈奴国家奴隶的来源”，“具有明显的进步作用”；“如果从与匈奴和亲的耗费与匈奴的内部情况等多方面来分析，王莽对匈奴的政策还是有对症下药的地方”；王莽对高旬丽、西南夷的战争“是镇抚地方叛乱，这些战争的范围与对象都向我们表明，它们与侵略性质的战争毫无共同之处”，“不应该说王莽是侵略者”。因为专家学者都能找到支持自己观点的文献资料，所以，否定者和肯定者一时很难达成共识。只要我们对王莽的民族关系思想进行一番系统梳理和认真考察，或许会更加接近王莽民族政策的实质，更容易理解他在处理民族关系时一些离奇古怪的做法，更能做出比较客观的评价。
从王莽的所有言行来看，他的民族关系思想不仅比较理性，而且还有自己的思想体系。大致说来，王莽的民族关系思想体系主要由“一统”、怀柔及分化瓦解少数民族政权等三个方面所构成。
一、“一统”思想
“大一统”理论至迟在春秋时期就有了萌芽，战国时期已经定型。《春秋公羊传·隐公元年》载：“何言乎王正月?大一统也。”当梁惠王问孟子怎样才能安定天下时，孟子十分肯定地回答：“定于一。”(《梁惠王上》)到秦汉时期，大一统理想不仅变为现实，而且成了主流思想。所谓“一统”，即“万物之统皆归于一也”，“诸侯皆系统天子，不得自专也。”(《董仲舒传》)王莽的“一统”思想即源于传统的大一统理论。
从文献记载来看，王莽关注民族关系始于元始元年(公元1年)。是年正月，王莽委婉地告诉益州的官员，让他们想办法“令塞外蛮夷自称越裳氏重译献白雉一、黑雉二。莽白太后下诏，以白雉荐宗庙。于是群臣盛陈莽功德”(卷35)，王莽也因此得到了“安汉公”之号。“越裳”为南方边远地区的一个古国，王莽让越裳--氏来献白雉，尽管含有自比周公、捞取政治资本的意图，但也或多或少地反映了他的大一统的民族关系思想。王莽刚辅佐汉平帝时，就曾向皇太后提出过“宜明一统之义”(《王莽传上》)的建议，而“一统”的突出标志就是四方来朝。作为皇太后来说，当时最需要的是天下一统，所以，王莽便想通过越裳氏来献白雉这种古老的方式，来取悦皇太后。皇太后在诏书中对王莽大加称赞说：“大司马新都侯莽三世为三公，典周公之职，建万世策，功德为忠臣宗，化流海内，远人慕义，越裳氏重译献白雉。”(《王莽传上》)皇太后之言，真实反映了她本人和王莽对民族关系的理想追求。元始四年(4)，王莽在给皇太后的奏折中，进一步阐发了他的民族关系思想：“太后秉统数年，恩泽洋溢，和气四塞，绝域殊俗，靡不慕义。越裳氏重译献白雉，黄支自三万里贡生犀，东夷王度大海奉国珍，匈奴单于顺制作，去二名，今西域良愿等复举地为臣妾，昔唐尧横被四表，亦亡以加之。今谨案已有东海、南海、北海郡，未有西海郡，请受良愿等所献地为西海郡。臣又闻圣王序天文，定地理，因山川民俗以制州界。汉家地广二帝三王，凡十二州，州名及界多不应经。《尧典》十有二州，后定为九州。汉家廓地辽东，州牧行部，远者三万余里，不可为九。谨以经义正十二州名分界，以应正始。”(《王莽传上》)从表面来看，王莽是为皇太后歌功颂德，实际上是他本人民族关系思想的真实反映。
建立新朝后，王莽更加明确地阐述了他的“一统”思想：“天无二日，土无二王，百王不易之道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僭号称王者皆更为侯。”(《王莽传中》)不久，王莽在给五威将的策命中又说：“普天之下，迄于四表，靡所不至。”(《王莽传中》)《汉书·王莽传中》载：“莽志方盛，以为四夷不足吞灭，专念稽古之事”。可见，“一统”思想是王莽民族关系思想的核心。在他看来，天下必须一统，必须由汉王朝和由他建立的新朝统领其他少数民族政权，即他所说的“天无二日，土元2E'’。如果少数民族政权与汉王朝和新朝分庭抗礼，甚至“僭号称王”，那就是“违于古典，缪于一统”，就应当不惜一切手段来维护一统局面。所以，天下一统，四方来朝，是王莽对民族关系的理想追求。
应当说，王莽的“一统”思想与他的政治思想基本上是相吻合的。我们知道，以董仲舒为代表的今文经学，是西汉自汉武帝之后的统治思想。董仲舒以“《春秋》大一统者，天地之常经，古今之通义”(《董仲舒传》)作为中央集权的理论基础。王莽对今文经学和古文经学兼容并包，自然会把“大一统”的政治思想应用到他的民族关系思想之中。
王莽处理民族关系的一些做法，都是在他的“一统”思想指导下进行的。
元始二年(公元2年)，作为新都侯的王莽暗示匈奴单于，让他把王昭君的女儿须h居次云派到长安，伺候太后。王莽的做法虽有取悦太后之意，让太后觉得她的“威德至盛异于前”(《匈奴传下》)，但也反映了王莽的民族关系思想。因为当时汉平帝年幼继位，太后临朝称制，需要得到边疆少数民族政权的认同和支持。王昭君之女人侍太后就具有这种象征意义。
同年(公元2年)，车师后王句姑和去胡来王唐兜因怨恨汉朝的都护校尉，带着家眷和所部人马投奔了匈奴。匈奴单于接纳他们之后，又向汉朝作了通报。王莽等人大为恼火，便派中郎将韩隆等出使匈奴，对匈奴予以强烈谴责。而匈奴单于囊知牙斯认为：“孝宣、孝元皇帝哀怜，为作约束，自长城以南天子有之，长城以北单于有之。有犯塞，辄以状闻；有降者，不得受。臣知父呼韩邪单于蒙无量之恩，死遗言日：‘有从中国来降者，勿受，辄送至塞，以报天子厚恩。’此外国也，得受之。”(《匈奴传下》)王莽把车师视为“内属”汉朝的地方政权，匈奴则将其视为“外国”，这是以“一统”思想处理民族关系的王莽所无法容忍的，因此，王莽不仅派人谴责匈奴单于，逼迫单于交出句姑和唐兜，而且还“诏会西域诸国王，阵军斩姑句、唐兜以示之。”(卷35)
在汉宣帝时，汉朝曾与匈奴签定协议，规定长城以南归汉朝所有，长城以北归匈奴单于所有，双方都不得接受投降者。汉元帝执政时也沿袭了这一规定。王莽从句姑和唐兜事件中发现原有协议有一定的漏洞，需要完善，于是便“造设四条”，以法规的形式将汉宣帝时期的协议固定下来。这“四条”规定是：“中国人亡人匈奴者，乌孙亡降匈奴者，西域诸国佩中国印绶降匈奴者，乌桓降匈奴者，皆不得受。”(《匈奴传下》)随后，王莽派中郎将王骏等出使匈奴，向匈奴单于当面宣布了“四条”，要求他严格按照“四条”处理与周边民族政权的关系，同时收回了汉宣帝时期所制定的协议书。王莽所颁布的“四条”究竟对匈奴有多大的约束作用?从有关记载来看，作用并不突出，但由此可看到王莽贯彻其“一统”思想是不遗余力的。
王莽向匈奴颁布了“四条”之后，又采取多种措施，让匈奴单于更名。《汉书·匈奴传下》载：“(王)莽奏令中国不得有二名，因使使者以风单于，宜上书慕化，为一名”。为了达到目的，王莽先派使者带着黄金币帛，贿赂单于，并许诺单于改名之后“汉必加厚赏”。匈奴单于在威逼和利诱之下，只好上书说：“幸得备藩臣，窃乐太平圣制，臣故名囊知牙斯，今谨更名日知。”(《匈奴传下》)王莽让匈奴单于更名的用意，就在于使匈奴单于时时清楚自己的“藩臣”地位，处处应“慕从圣制。”(《王莽传上》)
元始四年(4)，王“莽既致太平，北化匈奴，东致海外，南怀黄支，唯西方未有加”，遂派遣中郎将平宪等人“多持金币诱塞外羌，使献地，愿内属。”(《王莽传上》)平宪等人上奏称：“羌豪良愿等种，人口可万二千人，愿为内臣，献鲜水海、允谷盐池，平地美草皆予汉民，自居险阻处为藩蔽。”(《王莽传上》)羌人的“内臣”和“内属”，了却了王莽所迫切需要实现的“绝域殊俗，靡不慕义”(《王莽传上》)的心愿。
王莽建立新朝之后，鉴于“府库百官之富，百蛮宾服，天下晏然”(卷37)的太平局面，一方面自称是黄帝、虞舜的后代，另一方面则四处宣布自己代汉立新是“受天明命”的正义之举。始建国元年(9)秋季，王莽派五威将王奇等12人颁布《符命》42篇于天下，并宣布赐给全国各级官吏爵二级，百姓爵一级，以显示改朝换代之后新朝为全国带来的实惠，想让全国都能体验到王莽的恩泽。王莽的这次大规模赏赐活动，并没有忘记匈奴、西域及西南夷等周边少数民族政权，王莽对他们也赐给“币帛各有差。”(《王莽传上》)与中原各级政权相比，在这项活动中，王莽似乎更重视边疆少数民族政权。王莽在赏赐各少数民族的同时，也将新朝的印绶授予少数民族政权首领，“因收故汉印绶。”客观地说，王莽的做法还是比较得体的，体现了“一统”思想，但由于五威将的别出心裁以及颐指气使，结果不仅背离了王莽的初衷，而且带来了不少麻烦。王莽当初命令他们：“普天之下，迄于四表，靡所不至。”(《王莽传中》)但五威将在少数民族地区则处处显示出大汉族主义的姿态，故意制造事端。在东北，他们到达玄菟、乐浪、高句骊和夫余。在南方，他们越过徼外诸蛮，经过益州，将句町王贬降为侯。在西部，他们抵达西域，把西域各国的国王统统降格为侯。
在边疆少数民族政权中，王莽对匈奴最为重视，特派五威将王骏率领甄阜、王飒、陈饶、帛敞及丁业等六人，携带大量金帛，赠给匈奴单于，说明和解释新朝取代汉朝的情况及原因，要求单于交出“匈奴单于玺”的印章，重新授予“新匈奴单于章”的新朝印章。在授予仪式上，王骏让单于先交出旧印。匈奴单于正准备交印时，左姑夕侯苏从旁边提醒单于说，在未见到新印之前，不应交出旧印。单于马上改变主意，不肯交出印章。在单于的穹庐中，王骏让单于立即交出旧印，尽管左姑夕侯苏再次提醒单于，但单于相信新朝不会变更印文，遂当场与王骏交换了新旧印章。右率陈饶意识到单于看到新印章后会索回旧印章，于是便出主意说：“乡者姑夕侯疑印文，几令单于不与人。如令视印，见其变改，必求故印，此非辞说所能距也。既得而复失之，辱命莫大焉。不如椎破故印，以绝祸根。”《匈奴传下》当时王骏等人犹豫不决，都不表态，陈饶拿起斧椎就把旧印毁坏。次日，匈奴单于果然派右骨都侯来索取旧印，并说：“汉赐单于印，言‘玺’不言‘章’，又无‘汉’字，诸王已下乃有‘汉’言‘章’。今即去‘玺’加‘新’，与臣下无别。愿得故印。”陈饶等人出示已被破坏的旧印，很不耐烦地说：“新室顺天制作，故印随将率所自为破坏。单于宜承天命，奉新室之制。”(《匈奴传下》)匈奴单于见陈饶等人如此蛮横，虽然无可奈何地承认现实，但仍派他的弟弟右贤王舆带着他的亲笔信到长安要求归还旧印。匈奴单于因王莽更换印文以及没有要回旧印，对王莽的新朝产生了极大的怨恨，便派右大且渠蒲呼庐訾等十余人带领万名骑兵来到朔方塞下，威胁王莽。随后，又出兵攻打新朝。始建国二年(10)十二月，王莽又别出心裁地将匈奴单于更名为“降奴服于”。此举的主要目的是欲侮辱一直想索回旧印的匈奴单于，结果使匈奴单于更加反感。而且，王莽“欲立威匈奴”(卷37)，在气势上压倒匈奴，遂调度六路大军出击匈奴。与此同时，由王被降格为侯的句可王等西南夷以及西域等政权的首领，也都纷纷宣布脱离新朝的藩属地位，并出兵骚扰边境。从此，王莽便陷入了战争的境地。所以，明末清初的思想家王夫之总结说：“莽之召乱，自伐匈奴始，欺天罔人，而疲敝中国，祸必于此而发。”(卷5)
始建国五年(13)，匈奴乌珠留单于去世，咸继立为单于。尽管王莽做出了斩杀原厌难将军陈钦(陈钦曾建议王莽杀害匈奴侍子)和归还登的尸体等向匈奴示好的姿态，但仍在天凤二年(15)派人劝说匈奴单于将匈奴改为“恭奴”，将单于改为“善于”，并赐给印绶。匈奴单于虽然很不高兴，但因贪图王莽所送给的大量“金币，故曲听之，然寇盗如故。”(《匈奴传下》)
天凤三年(16)五月，长平馆西岸崩坍，堵塞了泾水，折而向北流淌。王莽派大司空王邑前往考察，王邑回朝后向王莽作了汇报。那些善于琢磨王莽心理和了解王莽“一统”思想的大臣，在这件事情上大做文章，与《河图》中的“以土填水”相附会，认为土代表居于北方中原的新朝，水代表居于北方的匈奴，所谓“以土填水”，是“匈奴灭亡之祥也。”(《王莽传中》)其实，泾水转向是件非常普通的事情，大臣们将其视为匈奴灭亡的先兆，也不能简单地说明大臣们都是傻瓜，他们之所以这样做，主要因为他们想迎合王莽，取悦于王莽。王莽在大臣们的喝彩声中，做出了派遣并州牧宋弘、游击都尉任萌等人率兵出击匈奴的决定，进一步扩大了对匈奴战争的规模。
二、怀柔思想
“怀柔”具有招徕、安抚之意。《诗·周颂·时迈》云：“怀柔百神。”毛传云：“怀，来；柔，安。”《礼记·中庸》云：“柔远人则四方归之，怀诸侯则天下畏之。”后来，“怀柔”主要指中国最高统治者用多种手段笼络少数民族的人心，使之归附。如《史记·五帝本纪》云：“小大远近，莫不怀柔”。《汉书·段会宗传》载：“总领百蛮，怀柔殊俗?”《三国志·吴志·吴主传》云：“君宣导休风，怀柔百越”。尽管“怀柔”的手段多种多样，但最为突出的是感情的因素。《史记·太史公自序》《集解》徐广曰：“乐者所以感和人情。人情既感，则远方殊俗莫不怀柔向化也。”王莽熟读儒家经典，自然明白“怀柔”的作用。
虽然王莽没有对“怀柔”作过详细论述，但从他的策命中可以看出他的“怀柔”思想。始建国元年(9)，王莽在策命明威侯王级时说：“绕雷之固，南当荆楚。女作五威前关将军，振武奋卫，明威于前。”在策命尉睦侯王嘉时说：“羊头之厄，北当燕赵。女作五威后关将军，壶口捶扼。尉睦于后。”在策命掌威侯王奇时说：“肴黾之险，东当郑卫。女作五威左关将军，函谷批难，掌威于左。”在策命怀羌子王福时说：“陇之阻，西当戎狄。女作五威右关将军，成固据守，怀羌于右。”(《王莽传中》)王莽对几个人的策命，只有对戎狄“怀”之，说明他想以“怀柔”的手段去招徕和安抚少数民族。
对西南夷的滇国，王莽既有以武力征服的思想和行动，也有以发展经济为手段、积极和少数民族改善关系的怀柔思想和实践。西南夷反叛之后，王莽先派兵十余万进行反击，但由于“吏士饥疫，连年不能剋”(《西南夷传》)，王莽转而以怀柔来安抚滇国。据《后汉书·西南夷传》记载，王莽“以广汉文齐为太守，造起陂池，开通溉灌，垦田二千余顷。率厉兵马，修障塞，降集群夷，甚得其和。”
三、分化匈奴
始建国二年(10)，王莽在准备反击匈奴的同时，又想“大分匈奴为十五单于”，以此来分化瓦解匈奴。王莽诏日：“降奴服于知威侮五行，背畔四条，侵犯西域，延及边垂，为元无害，罪当夷灭。命遣立国将军孙建等凡十二将，十道并出，共行皇天之威，罚于知(囊知牙斯)之身。惟知先祖故呼韩邪单于稽侯孺累世忠孝，保塞守徼，不忍以一知之罪，灭稽侯狦之世。今分匈奴国土人民为十五，立稽侯狦子孙十五人为单于。遣中朗将蔺苞、戴级驰之塞下，召拜当为单于者。诸匈奴人当坐虏知之法者，皆赦除之。”(《王莽传中》)在王莽看来，匈奴罪大恶极，应当予以彻底消灭。但是，鉴于呼韩邪单于“累世忠孝”，又不忍心消灭他们。王莽所讲的理由听起来很有道理，但这种冠冕堂皇的理由无法遮挡他无力消灭匈奴的现实，也根本掩饰不住他想分化匈奴的真实意图。王莽认为，只要将匈奴驱逐到丁零，“因分其地”(《匈奴传下》)，即把匈奴的国土和人民一分为十五，然后按照自已的意愿选择15位匈奴贵族作单于，匈奴就会完全掌握在自己的手中，任凭自己来摆布。在这种意识支配下，王莽于始建国三年(11)派遣中朗将蔺苞和副校尉戴级带领万名骑兵、携带大量珍宝赶到云中塞下，“招诱呼韩邪单于，欲以次拜之。”(《匈奴传下》)蔺苞将匈奴右犁汗王咸以及咸的两个儿子登、助等三人召到跟前，强行将咸立为孝单于，赐给黄金千斤，锦绣甚多；将助立为顺单于①，赐给黄金五百斤。然后让咸回到原来的驻牧之地，把登和助挟持到长安。匈奴单于听到消息后，气愤地说：“先单于受汉宣帝恩，不可负也。今天子非宣帝子孙，何以得立?”(《匈奴传下》)随后，匈奴便点燃了新的战火，杀掠“吏民畜产不可胜数，缘边虚耗”《匈奴传下》)。
咸之子助死后，王莽又把登封为顺单于。始建国四年(12)，王莽听说咸的另一个儿子角一直在侵扰边境，便把在长安的少数民族召集起来，将登杀死。
舆继立为匈奴单于后，王莽又试图将王昭君的大女婿匈奴右骨都侯须卜当挟持到长安，将其封为须卜单于，并“欲出大兵以辅立之”(《匈奴传下》)，以继续分化匈奴。时任大司马的严尤则对王莽说：“当在匈奴右部，兵不侵边，单于动静，辄语中国，此方面之大助也。”19(《王莽传下》)如果把他弄到京都，只不过在长安增加一个胡人而已，不如留在匈奴对新莽政权更加有利。王莽根本不听。当死后，王莽将自己的庶女陆逯任出嫁匈奴大且渠奢，对他十分尊崇，并想出兵辅立奢为单于。王莽的这些想法最终都没有实现，而且也丝毫没有改变匈奴侵扰的局面。王莽想出兵辅立当时，因调度不力，加之匈奴更加恼怒，“并入北边，北边由是坏败。”(《匈奴传下》)王莽想辅立奢时，因汉军杀死王莽，奢不久也死去，因此，王莽的辅立计划一直没能实现。王莽到死恐怕也难以明白匈奴单于的继承有其自己的习惯，中原皇帝只能承认他们所选定的单于，不能根据自己的意愿和喜恶随意安排他们的单于。王莽从“一统”思想出发，想分化匈奴，然后按照自己的意志确定单于，只能遭到匈奴的强烈反对。这是王莽民族关系思想的最大症结。由此可见，一种思想和一项政策如果脱离了现实，即使它是正确的，也难以取得理想的成效，甚至会彻底失败，更何况王莽分化匈奴的思想的本身还成问题!
综上可见，无论是王莽的“一统”思想还是他的“怀柔”思想，其主观愿望是比较美好的，都符合民族关系的发展趋势，但由于王莽的一些诸如降王为侯、改变旧印、更名及随意封赏单于等离奇古怪的做法，却偏离了他的初衷，不仅没有取得理想的效果，反而激起了少数民族政权的众怒。匈奴的反叛已见前述，句町王因被王莽贬降为侯，也起而反抗，出现了“三边蛮夷愁扰尽反”(《西南夷传》)的局面。乌桓也“结怨于(王)莽”，“遂自亡畔，还为抄盗”(《鸟桓传》)。始建国五年(13)，“西域诸国以莽积失恩信，焉耆先畔，杀都护但钦。”(《王莽传中》)到天凤三年(16)，西域与新王莽政权彻底断绝了关系。本来，北部边疆自宣帝以来，由于汉朝和少数民族政权的共同努力，出现了“数世不见烟火之警，人民炽盛，牛马布野”的繁荣局面，但因王莽“扰乱匈奴，与之构难，边民死亡系获，又十二部兵久屯而不出，吏士罷弊，数年之间，北边空虚，野有暴骨矣。”
